秦中春：新疆推進(jìn)棉花目標價(jià)格改革的經(jīng)驗

　　新疆推進(jìn)棉花 目標價(jià)格 改革的經(jīng)驗
 

　　6月4日，中國智庫網(wǎng)公眾號刊發(fā)文章《新疆推進(jìn)棉花目標價(jià)格改革的經(jīng)驗——專(zhuān)訪(fǎng)*農村經(jīng)濟研究部二級巡視員、研究員秦中春》。文章指出，改革方法科學(xué)、改革操作*、改革組織有利等是保障新疆棉花目標價(jià)格改革取得成功的重要因素，其中全國棉花交易市場(chǎng)受新疆委托，負責新疆監管棉花的專(zhuān)業(yè)倉儲監管、配合纖檢機構組織在庫公證檢驗，負責新疆棉花目標價(jià)格改革信息平臺的建設和日常運營(yíng)維護，為改革做出了重要貢獻。
 

　　現將全文發(fā)布如下：
 

　　2014年以來(lái)，我國選擇新疆進(jìn)行棉花目標價(jià)格政策改革試點(diǎn)。經(jīng)過(guò)幾年實(shí)踐，棉花目標價(jià)格改革基本實(shí)現國家既定目標，為我國大宗農產(chǎn)品價(jià)格改革積累了經(jīng)驗，探索出一條農產(chǎn)品價(jià)格由市場(chǎng)供求形成、價(jià)格與政府補貼脫鉤的新路子，實(shí)現了全國棉花生產(chǎn)布局的戰略調整，帶動(dòng)了棉花生產(chǎn)、加工、流通、紡織全產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展，提升了國產(chǎn)棉花質(zhì)量和市場(chǎng)競爭力，為農業(yè)供給側結構性改革提供了典型樣本。這是我國在新階段新常態(tài)新形勢下進(jìn)行的一次重大公共政策改革試驗，它汲取了過(guò)去棉花改革、東北大豆改革及其他棉區改革的教訓，進(jìn)行了艱辛探索，創(chuàng )造了重要經(jīng)驗，其成功來(lái)之不易。深入分析這一改革在方向、內容、方法、操作、組織等方面的經(jīng)驗尤為重要。為此，國研網(wǎng)專(zhuān)訪(fǎng)了*農村經(jīng)濟研究部二級巡視員、研究員秦中春。
 

　　國研網(wǎng)： 為穩定棉花生產(chǎn),我國不斷完善棉花價(jià)格機制,對棉花市場(chǎng)進(jìn)行多次政策調整。2014年以來(lái)，在新疆實(shí)施的棉花目標價(jià)格改革，提升了我國棉花價(jià)格競爭力,完善了棉花價(jià)格形成機制。您認為其改革成效的首要因素和經(jīng)驗是什么?
 

　　秦中春： 改革方向正確是決定改革成效的首要因素。在新疆棉花目標價(jià)格改革中，*個(gè)重要經(jīng)驗就是在改革方向上，處理好政府與市場(chǎng)關(guān)系，完善棉花價(jià)格形成機制，政府為價(jià)格機制充分合理發(fā)揮作用提供支持和創(chuàng )造條件，讓市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。具體做法是搞好政策頂層設計，推進(jìn)價(jià)補分離，放活產(chǎn)銷(xiāo)價(jià)格，加強市場(chǎng)化體系建設，完善棉花價(jià)格形成機制。因為棉花作為大宗農產(chǎn)品，價(jià)格變化復雜多樣，與國內供求、市場(chǎng)、棉花本身的品種、質(zhì)量、等級、交易時(shí)間、交易對象等都有關(guān)并相互影響，價(jià)格的合理性不是的，而是相對的，因市場(chǎng)、時(shí)空、人、棉花等而異。
 

　　在改革中，國家完全取消棉花臨時(shí)收儲政策，同時(shí)重視健全和完善棉花市場(chǎng)化體系。改革后，棉花價(jià)格變化靈敏充分，激活了市場(chǎng)，推動(dòng)我國棉花產(chǎn)銷(xiāo)形勢發(fā)生重大變化。新疆棉花目標價(jià)格改革的內容相對復雜，但改革思路清晰簡(jiǎn)單，核心就是處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系，實(shí)行市場(chǎng)的歸市場(chǎng)、政府的歸政府。它汲取了以前改革的深刻教訓，特別是相比歷*的棉花臨時(shí)收儲改革,解決了價(jià)格信號不合理的問(wèn)題，也貫徹了黨的十八屆三中全會(huì )精神，體現了習近平新時(shí)代中國特色社會(huì )主義經(jīng)濟思想，為整個(gè)改革取得成功奠定了基礎。
 

　　國研網(wǎng)： 此次新疆棉花目標價(jià)格改革涉及哪些主要改革內容，我們又能從中總結怎樣的成功經(jīng)驗呢?
 

　　秦中春： 改革內容合理是決定改革成效的核心因素。在新疆棉花目標價(jià)格改革中，另一個(gè)重要經(jīng)驗就是在改革內容上，保護實(shí)際種棉者利益，建立新型補貼，合理定性、尊重差異、嚴格定損、綜合定補、直補到戶(hù)。這種補貼的本質(zhì)是一種周期性市場(chǎng)損失補助，在宏觀(guān)上與總體價(jià)格運行關(guān)聯(lián)，但在微觀(guān)上與個(gè)體實(shí)際交售籽棉的價(jià)格無(wú)關(guān)。具體做法是合理引入條件，由*財政進(jìn)行直補，國家采取宏觀(guān)上核算差價(jià)補貼而微觀(guān)上按交售量及面積、質(zhì)量等補貼的辦法，對符合條件的棉花實(shí)際種植者提供補助，這種補助是限額或有限的,實(shí)行預撥與清算結合。實(shí)行這項改革后，整個(gè)制度盡管還沒(méi)有保險制度的形式，但實(shí)際上已具有了政策性保險制度的內容或效果。這種政策設計具有創(chuàng )新性，不僅與我國過(guò)去的農產(chǎn)品調控制度有所不同，而且也與我國過(guò)去的農業(yè)補貼制度有所不同;不僅是一種具有特殊針對性的政策性農業(yè)補貼制度，而且也是以國家補貼為契機促進(jìn)棉花生產(chǎn)穩定發(fā)展和科學(xué)發(fā)展、保證棉花市場(chǎng)穩定供應和高效供應的一項制度安排。
 

　　在改革中，*財政將新疆棉花目標價(jià)格補貼作為一個(gè)整體進(jìn)行核算，按照年度目標價(jià)格與監測價(jià)格之差和新疆棉花產(chǎn)量統計，結合*財政預算安排和WTO規則要求等，核定新疆補貼總額;新疆地方和兵團以符合條件的實(shí)際種棉者為對象,建立專(zhuān)門(mén)的棉花種植面積、交售量及質(zhì)量等申報、核查和統計體系，與*財政補貼總額進(jìn)行對接，在微觀(guān)上按交售量及面積、質(zhì)量等核算并發(fā)放到戶(hù)。一是合理定性，以幫助棉農分擔周期性市場(chǎng)損失、保障棉花生產(chǎn)基本收益為目標，能夠享受補貼的對象是有符合特定條件的實(shí)際種棉者，包括基本農戶(hù)和農業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位，兵團實(shí)際種植者為團場(chǎng)職工。二是尊重差異，對發(fā)生棉花市場(chǎng)損失的對象進(jìn)行科學(xué)分類(lèi)及在補助方式上有所不同，區分自治區和兵團有所不同，在自治區內部區分基本農戶(hù)和農業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位、南疆四地州和其他區域等有所不同，統籌兼顧不同群體的合理利益。三是嚴格定損，加強部門(mén)地區合作，加強棉花市場(chǎng)價(jià)格監測和棉花生產(chǎn)環(huán)節、收購環(huán)節規范管理，引入票證管理系統，在從宏觀(guān)上界定棉花周期性市場(chǎng)損失和從微觀(guān)上為實(shí)際種棉者提供補助上采取嚴密辦法。四是綜合定補，考慮多種因素約束，在對棉農計發(fā)補貼時(shí)實(shí)行綜合考慮。
 

　　國研網(wǎng)： 此次新疆棉花目標價(jià)格改革采取了哪些方法?相比之前的東北大豆改革，又有什么不同之處?
 

　　秦中春： 改革方法科學(xué)是決定改革成效的關(guān)鍵因素。新疆棉花目標價(jià)格改革遵循“放管服”的改革方法論，提高政府社會(huì )治理能力。具體做法是推進(jìn)放管結合，從源頭入手，建章立制，明晰責權，開(kāi)展產(chǎn)銷(xiāo)監管、分散風(fēng)險，建立票證系統，實(shí)行聯(lián)動(dòng)監管，防控“轉圈棉”等行為，也促進(jìn)棉花實(shí)際種植者重視市場(chǎng)波動(dòng)風(fēng)險和提高生產(chǎn)發(fā)展水平。一方面，搞好核心政策設計，取消了棉花臨時(shí)收儲政策，對價(jià)格制度、補貼對象、補貼條件、補貼方式和補貼管控等進(jìn)行精心設計和周密安排。另一方面，轉變政府職能，優(yōu)化政府服務(wù)，強化事前事中事后監管，從源頭入手加強棉花生產(chǎn)指導，推進(jìn)次宜及低產(chǎn)棉區結構調整，加強棉花流通建設監管，建立在庫公檢、專(zhuān)業(yè)倉儲監管等制度，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展轉型升級。采取這種做法后，使制度設計深入細致、比較完整和合理規范，制度內容具有公開(kāi)性、公平性和公正性，整個(gè)制度運行良好穩定。
 

　　在改革中，新疆從產(chǎn)銷(xiāo)源頭入手進(jìn)行監管并與銷(xiāo)售進(jìn)行銜接，將農民種棉信息、籽棉交售信息、加工企業(yè)稅票等聯(lián)系起來(lái)，將農產(chǎn)品銷(xiāo)售發(fā)票、棉花種植面積信息申報及種植證明等作為憑據，加強棉花產(chǎn)購銷(xiāo)管理，認定加工企業(yè)資格，統一棉花收購發(fā)票，加強棉花倉儲管理，推進(jìn)專(zhuān)業(yè)倉儲服務(wù)，統一棉花質(zhì)量檢驗，建立票證系統和財政直補系統，實(shí)行全程監控，大幅提高政府行政管控能力，確保補貼資金安全、及時(shí)、準確兌付。由各級*門(mén)牽頭加強對棉花生產(chǎn)的指導，推進(jìn)次宜及低產(chǎn)棉區結構調整，負責棉花種植面積核實(shí)，確保數據真實(shí)準確。由纖維檢驗機構牽頭堅強對棉花質(zhì)量的監管，定期核對加工企業(yè)皮棉產(chǎn)量，并與折算后的籽棉進(jìn)行比對，會(huì )同相關(guān)部門(mén)不定期對棉花加工企業(yè)進(jìn)行檢查。由發(fā)展改革部門(mén)加強棉花價(jià)格監測，實(shí)行專(zhuān)門(mén)集中采價(jià)，協(xié)助確定周期性市場(chǎng)損失水平，并牽頭開(kāi)展棉花加工企業(yè)公示、誠信經(jīng)營(yíng)評價(jià)，建立進(jìn)疆棉花檢查制度,徹查嚴懲“轉圈棉”、虛開(kāi)發(fā)票等套取補貼違法行為。由*門(mén)牽頭建立補貼資金管理系統，準確核算補貼標準，實(shí)行財政直補到戶(hù)。由自治區棉花目標價(jià)格改革*小組牽頭建立管理部門(mén)與執法機構、兵團與地方的聯(lián)動(dòng)機制，堅決打擊虛開(kāi)發(fā)票套取補貼、“轉圈棉”和非法開(kāi)荒等違法行為。這些做法與東北大豆的改革有很大不同，是新疆改革取得成功而東北改革不成功的重要根源。
 

　　國研網(wǎng)： 除此之外，您認為，新疆棉花目標價(jià)格改革還有哪些具體操作是其主要的成功所在?
 

　　秦中春： 改革操作*是決定改革成效的重要因素。新疆棉花目標價(jià)格改革，持續搞好技術(shù)支撐，開(kāi)發(fā)利用現代信息技術(shù)提升公共管理和服務(wù)水平，建立和完善信息平臺，將棉花生產(chǎn)、加工、購銷(xiāo)、流通和稅務(wù)等數據進(jìn)行規范并統一登記入信息系統，建立棉花信息數據共享平臺，不斷積累產(chǎn)業(yè)行業(yè)大數據。具體做法是重視加強信息網(wǎng)絡(luò )和基礎數據建設，組織多部門(mén)機構參與并緊密合作，與全國棉花交易市場(chǎng)和國家稅務(wù)系統等進(jìn)行對接，由全國棉花交易市場(chǎng)牽頭將其信息網(wǎng)絡(luò )向棉花生產(chǎn)環(huán)節延伸，由*門(mén)協(xié)助建立完善棉花種植信息，由纖檢機構協(xié)助建立完善棉花公證檢驗和專(zhuān)業(yè)倉儲信息，由財政稅務(wù)系統牽頭將其農產(chǎn)品收購發(fā)票管理信息網(wǎng)絡(luò )與全國棉花交易市場(chǎng)的信息系統和纖檢機構的信息系統進(jìn)行有機對接。這項工作意義重大，它使改革操作具有時(shí)代性、*性，提高了工作效率，降低了操作成本，防范了道德風(fēng)險，促進(jìn)了棉花產(chǎn)業(yè)上下游建立聯(lián)系、聯(lián)合合作和幫助政府提高行政管控能力。
 

　　在改革中，這項工作從2014年開(kāi)始醞釀，2015年正式啟動(dòng)并建成使用。2014年棉花經(jīng)營(yíng)企業(yè)和個(gè)人的各種票據、證明、表格全為手工操作，工作量大，出錯率高。從2015年開(kāi)始，新疆棉花信息平臺建立，實(shí)現一次錄入，各環(huán)節共享或使用，基本解決了*以來(lái)新疆耕地面積、棉花種植面積、棉花產(chǎn)量和棉花質(zhì)量等數據信息由于多方面原因失真的問(wèn)題，減少各環(huán)節的核對票據和統計數據的工作量，降低了出錯率和監督檢查的難度，確保種植戶(hù)、種植面積不重不漏，也便于對各環(huán)節數據進(jìn)行統計核查、比對、預警。一是農民種植棉花面積等信息數據錄入，由基本農戶(hù)和農業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位按規定及時(shí)申報，經(jīng)過(guò)三級核查、*門(mén)核實(shí)后錄入，形成棉花種植戶(hù)信息、統計臺賬及棉花種植證明，有關(guān)信息進(jìn)入全國棉花交易市場(chǎng)信息系統。二是農民籽棉交售量、棉花質(zhì)量等信息數據錄入，軋花廠(chǎng)在收購籽棉加工時(shí)要從信息系統上查詢(xún)棉花種植戶(hù)信息，并為農民據實(shí)開(kāi)具有關(guān)收購發(fā)票和票據，這些發(fā)票和票據是農民申請補貼的重要依據，形成統一規范的條碼及信息，有關(guān)信息自動(dòng)錄入國家稅務(wù)信息系統和全國棉花交易市場(chǎng)信息系統等。對于信息系統中沒(méi)有提前錄入棉花種植戶(hù)信息的，軋花廠(chǎng)不得為其開(kāi)具收購發(fā)票，農民也就無(wú)法申請補貼。三是棉花公證檢驗和專(zhuān)業(yè)倉儲信息數據錄入，由纖維檢驗機構和專(zhuān)業(yè)倉儲單位對軋花廠(chǎng)送檢及倉儲的棉花進(jìn)行質(zhì)量檢驗，實(shí)行包包檢驗，有關(guān)信息自動(dòng)錄入國家纖維檢驗信息系統和全國棉花交易市場(chǎng)信息系統。整個(gè)信息平臺迄今已投入運營(yíng)三年以上，為改革提供了真實(shí)、有效的數據支持，實(shí)現了棉花從生產(chǎn)到收購加工、入庫、移庫、出庫等全流程的棉花產(chǎn)業(yè)大數據，為下一步服務(wù)于國家棉花宏觀(guān)調控、服務(wù)于產(chǎn)業(yè)發(fā)展奠定了堅實(shí)基礎，也為打造全國棉花公共信息服務(wù)平臺打下堅實(shí)基礎。
 

　　國研網(wǎng)： 新疆棉花目標價(jià)格改革2014年實(shí)施，2017年進(jìn)行深化改革，這個(gè)過(guò)程中改革做出了哪些政策調整?帶來(lái)了怎樣的變化?
 

　　秦中春： 改革調整創(chuàng )新是決定改革成效的相關(guān)因素。新疆棉花目標價(jià)格改革中引入政策周期，建立動(dòng)態(tài)優(yōu)化機制。具體做法是引入時(shí)間控制,對改革試點(diǎn)過(guò)程實(shí)行動(dòng)態(tài)優(yōu)化，堅持頂層設計與“摸著(zhù)石頭過(guò)河”相結合，不斷完善政策操作細節。迄今已進(jìn)行兩輪改革，2014-2016年為*輪改革，2017-2019年為第二輪改革，無(wú)論是在棉花目標價(jià)格水平確定和宏觀(guān)補貼核算上，還是在開(kāi)展產(chǎn)銷(xiāo)監管和微觀(guān)補貼計發(fā)上，以及在補貼資金兌付方式上等，都是不斷微調和完善的。采取這項措施后，使這項政策制定與發(fā)達國家的農業(yè)政策制定方式和WTO規則要求趨于基本一致。
 

　　在改革中，2014-2016年棉花目標價(jià)格水平和對農民補貼的具體方式及程序每年進(jìn)行微調;2017-2019年棉花目標價(jià)格水平實(shí)行一定三年不變，國家對新疆棉花目標價(jià)格年度補貼總額實(shí)行限額管理，對農民補貼方式從“黃箱”措施向“藍箱”措施轉型。一是棉花目標價(jià)格和國家補貼總額有所變化。2014-2019年新疆棉花目標價(jià)格先降后穩，前三年分別為每噸19800元、19100元、18600元，后三年均為每噸18600元。二是開(kāi)展產(chǎn)銷(xiāo)監管和對農民補貼的方式不斷改進(jìn)。2014年信息平臺沒(méi)有建立，產(chǎn)銷(xiāo)監管復雜低效，自治區主要采用“面積+交售量”補貼方式，阿克蘇兩個(gè)縣還各采取了單獨按面積補貼的方式和單獨按交售量補貼的方式，而兵團全部為按交售量補貼方式。從2015年開(kāi)始，自治區建立信息平臺并投入使用，產(chǎn)銷(xiāo)監管簡(jiǎn)化高效，對農民補貼發(fā)放方式統一調整為補貼總額的90%用于兌付全疆實(shí)際種植者交售量部分的補貼，10%用于向南疆四地州的基本農戶(hù)兌付面積補貼。從2017年開(kāi)始，自治區開(kāi)展了補貼與質(zhì)量掛鉤的試點(diǎn)。三是補貼兌付次數有所減少。2014年補貼資金計劃分三次兌付給植棉戶(hù)，實(shí)際上分四次兌付;從2015年后補貼資金兌付調整為兩次。
 

　　國研網(wǎng)： 您認為，除了上述各方面因素及經(jīng)驗之外，新疆棉花目標價(jià)格改革的成功是否還有其他方面的因素?
 

　　秦中春： 改革組織有力是決定改革成效的保證因素。新疆棉花目標價(jià)格改革實(shí)行高位推動(dòng)，加強*統籌協(xié)調，著(zhù)力解決實(shí)際問(wèn)題。具體做法是建立堅強有效解決問(wèn)題的*力量和工作機構，不僅有*有關(guān)*、有關(guān)部門(mén)和有關(guān)單位親力親為、調查研究和指導決策，而且有新疆維吾爾自治區黨委政府、新疆生產(chǎn)建設兵團黨委政府全力以赴組織實(shí)施，還有很多社會(huì )機構和服務(wù)組織等廣泛參與，加強對農產(chǎn)品目標價(jià)格改革試點(diǎn)的統一*、嚴密組織、嚴格管理，保障了新制度有效運行。
 

　　在改革中,黨**提出解決問(wèn)題的目標任務(wù)，各有關(guān)部門(mén)和地區加強合作，在*組織管理體制機制上進(jìn)行改革。一是新疆棉花目標價(jià)格改革的重大決策由*牽頭決定。這項改革啟動(dòng)后，一些重大決策是在時(shí)任*政治局委員、*副總理汪洋同志的*下，由國家發(fā)展改革委、*、*、國家*等共同研究，終由*批準實(shí)施，部分內容由國家*、*等發(fā)文公布。二是新疆黨委政府牽頭深入解決各種具體問(wèn)題，從組織*協(xié)調上做好改革的謀劃、調研、決策和推進(jìn)工作。從2014年起，新疆成立自治區棉花目標價(jià)格改革試點(diǎn)工作*小組。2014-2017年，時(shí)任自治區副主席錢(qián)智同志親力親為，推動(dòng)制定了非常嚴密而完整的方案并協(xié)調推進(jìn)實(shí)施。2017年后，自治區有關(guān)*繼續親力親為組織推動(dòng)改革進(jìn)行。各有關(guān)部門(mén)明確政策規范，廣泛宣傳到農戶(hù)、企業(yè)和行業(yè)。三是一些社會(huì )機構等積極參與改革并發(fā)揮重要作用。全國棉花交易市場(chǎng)受新疆委托，負責新疆監管棉花的專(zhuān)業(yè)倉儲監管、配合纖檢機構組織在庫公證檢驗，負責新疆棉花目標價(jià)格改革信息平臺的建設和日常運營(yíng)維護，為改革做出了重要貢獻。